У внезапной конституционной реформы-2020 примечательно всё. Форма, стиль, содержание, последствия, скорость разработки. 15 января президент анонсировал её в послании Федеральному собранию, через 5 дней внес в Госдуму законопроект, 23 января он принят в первом чтении, 11 февраля его планируют принять в решающем втором.
Поправят 22 статьи Конституции — это больше 1/6 от общего их числа, что существенно больше изменений, внесённых предыдущими законами о поправках в 2008 и 2014 гг. Нас ждут новые пункты либо редакции пунктов, статей — букв меняется много. Сохранится ли при этом дух Конституции?
Заявленная политическая воля вроде бы открыла окно возможностей. У верховной власти есть выбор: вести диалог с обществом либо демонстрировать классику стиля «Государство – это Я». В каком-то смысле предвестником нынешнего марш-броска можно считать недавнюю премьеру фильма «Союз спасения» про неудачников-декабристов с широкоэкранной апологетикой самодержавия и ключевой установки: «Моё слово и есть закон».
В духе этого девиза находится и значительная часть изменений, которая касается дальнейшего расширения конституционных полномочий главы государства (в новых пунктах «б1», «в1», «д1», «е3», «е4», и пресловутом «ж1» о формировании Госсовета со стратегическими полномочиями или новых редакциях п.п. «д», «е», «е1» ключевой для нынешней Конституции ст. 83 главы 4 «Президент Российской Федерации»).
Несмотря на весьма оскорбительный для экспертного сообщества стиль изменения Конституции как спецоперации мы с коллегами-конституционалистами уже начали инициативное обсуждение поправок в рамках комиссии Ассоциации юристов России по развитию конституционного правосознания, Фонда конституционных реформ и Конституционного клуба — правда, понимая, что рекомендации, скорее всего, будут ненужными. Утверждение Госдумой в первом чтении концепции изменений почти обессмыслило внесение содержательных поправок ко второму чтению.
Инициаторы операции уже добились кратного роста числа скептиков и пессимистов среди образованной части граждан.
Дух Конституции подвергается шаг за шагом ревизии и дальнейшему выхолащиванию. В ней изначально заложено внутреннее противоречие между Преамбулой, первыми тремя главами, две из которых получили гарантии незыблемости – и самой конфигурацией верховной власти, а главное, практикой её деятельности. Не случайно конституционный законодатель и сам Конституционный суд ограничены в возможности рассмотрения этого противоречия, хотя ч. 2 ст. 16 чётко закрепила норму: никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Механизмы глав 4-7 об устройстве государственной власти отсылают к итогам борьбы с первым и последним демократически избранным российским парламентом и Конституционным судом в 1993 г., а затем и с правительством Примакова-Маслюкова-Геращенко в 1999 г., завершившейся плохо.
Дух Конституции говорит о свободе и солидарности, правах и ответственности, о народовластии и демократии, федеративном, социальном, правовом государстве с республиканской формой правления. Практика слишком часто опровергает их высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории РФ.
На деле, как и предсказывали классики исторического материализма – рулит базис. Он намертво предопределяет надстройку, включая и правовые узоры на ней. Неподконтрольный для общества экономический, политический монополизм и эгоизм правящего узкого сословия требует не соблюдения прекраснодушных основ конституционного строя, а жёстких действий надстройки в своих интересах. Отсюда устройство персоналистской власти, авторитарный механизм принятия решений, культ силы, ручной характер и понятийность регулирования, отсутствие институциональных механизмов согласования групповых и классовых интересов.
Пассионариев убирают с авансцены либо загоняют в стойло, в лучшем случае дают морковку. По данным ноябрьского опроса «Левада-центра», 53% российской молодёжи 18-24 лет уже готовы уехать из страны.
Коллективный дух и перспектива выживания и развития нации слабеют на глазах. Основы Конституции останутся имитационными если не выправить эту систему. С этим-то надо что-то делать.
Поправки 2020 г. носят характер дальнейшего масштабного усиления президентской (точнее – верховной) власти и бюрократического уточнения и детализации конституционного текста.
Конституция предлагает полное меню: осуществление народом своей власти непосредственно (референдум, сходы), через госорганы, через органы местного самоуправления. Но референдум по федеральному конституционному закону «О референдуме в Российской Федерации» практически неосуществим, местное самоуправление в тотальном загоне, парламент по сути не избирается, а формируется. Конституционный принцип народовластия предложено реализовывать через более удобное меню: через главу государства.
Текст подготовленных государственно-правовым управлением президента поправок старается уйти от прямых нарушений основ конституционного строя. Однако тревога остаётся в отношении многих принципов.
Пример: нормы ст. 12 о местном самоуправлении дополнены новой ч. 3 ст. 132 и новой редакцией ст. 133. Новых гарантий политической, административной и, главное, финансовой независимости органов МСУ, их представительных органов не предложено. Полновесность местной власти, напрямую связанной с избирателями, вероятно, пугает — и посему, МСУ сохранит подчинённое значение и в ходе совместного выполнения с госорганами публичных функций. Это – зеркало подчинённых отношений общества с всезнающим и всесильным государством, точнее – с его персонификацией.
То же верно и в отношении роли представительного и законодательного органа, Федерального Собрания. Когда президент пригласил к общественному обсуждению – затеплилась надежда на укрепление институционального фактора, с отходом от несменяемой верховной власти к по-новому, самим обществом создаваемым устойчивым властным институтам. Но предлагаемая корректировка формы правления пока что выглядит полит-технологическим тюнингом имеющегося инструментария для безболезненного трансферта верховной власти. Почему их не устраивает в этих целях разумная поправка 2014 г. о представителях РФ в Совете Федерации?
О расширении полномочий парламента общество стало задумываться сразу же после принятия Конституции. Все эти годы прошли под знаком полного отсутствия парламентского контроля за ключевыми решениями и за высшими должностными лицами. Летом 1993 г. на Конституционном совещании ключевым разногласием между президентским проектом Конституции и проектом Конституционной комиссии, при их совмещении, стало предлагавшееся нами полномочие парламента давать согласие на назначение как Председателя Правительства, так и заместителей и ключевых министров, ставить и решать повторным голосованием вопрос об их отставке. 26 лет спустя предложение о разделении парламентом ответственности за работу правительства находит понимание и поддержку. Но сколько возможностей для нормального сбалансированного развития упущено за это время.
И здесь серьёзное «но»! Новые полномочия Госдумы требуют новых правил и гарантий свободных выборов её депутатов. Требуется поднять на конституционный уровень гарантии реализации права на управление делами общества и государства – гарантии свободных выборов и гарантии референдума. Можно пойти на включение в Конституцию новой дополнительной главы 21 «Гражданское общество. Свободные выбор», раскрывающей эти институты. Но в ГПУ не решились заполнить не случайный пробел в Конституции, который с лихвой заполняется произвольным толкованием либо прямым произволом.
Нет политической воли поднять нормы парламентского контроля на конституционный уровень. Это и парламентские запросы, и межфракционные комиссии парламентского расследования с выходом на органы следствия, и вызов министров на доклад. И, конечно, право ставить и решать, пусть и по усложнённой процедуре, вопрос о вотуме недоверия им и об их отставке — без него контрольные полномочия сохраняет лишь президент.
То же с Советом Федерации. Поправки не позволяют сделать шага от формирования верхней палаты к её прямому избранию населением регионов. Чем низводится смысл новых полномочий: назначать с подачи президента председателя и судей Верховного и Конституционного судов, прекращать их полномочия, а также полномочия судей апелляционных и кассационных судов; проводить консультации по предложенным президентом кандидатурам силовых министров и прокуроров регионов. Верхняя палата видится через призму поправок как ещё один орган при президенте, что существенно ослабляет народовластие и федерализм.
Сохранение и ещё большее укрепление сильной президентской власти требует ответа: а каковы сдержки и противовесы? Их не было и, практически, не возникает. По Госсовету, кстати, на мой взгляд не так всё печально. Я с 1994 г. вносил и поддерживаю идею коллегиального правильно структурированного «политбюро», Госсовета, призванного ограничивать самовластие одного лица. Входящие в него высшие должностные лица обязаны представлять не себя лично, а позицию возглавляемых ими государственных органов, их палат, институтов, фракций и «башен». При этом, стремясь к выработке согласованных стратегических позиций, обязательных для дальнейшего рассмотрения.
Рискованно и стремление подмять под себя принцип самостоятельности и независимости судебной ветви власти. Да, новый этап судебной реформы назрел — но не в предложенном виде. Поправки стягивают в одни руки контроль над судами. Вот, например, Конституционный суд. При объективно требуемом росте нагрузки сокращается почти вдвое количество судей. Состав суда не сможет избирать председателя. Угроза отставки судей разбудит фантомные боли и память о выкинутом из государственной жизни составе КС после его смелых решений осени 1993 года в отношении Ельцина. Нужны дополнительные конституционные полномочия КС по преодолению частых случаев игнорирования его правовых позиций; норм ФКЗ о КС (ст. 47.1) здесь недостаточно. Проверка по запросам Президента конституционности принятых законов до их подписания не должна исключать обжалования таких ФЗ по обращениям граждан РФ и российских юрлиц по практике его применения впоследствии.
Главный вопрос: а готово ли соответствовать таким отношениям наше общественное и конституционное правосознание? При внесении предложений Президент дал установку на укрепление роли гражданского общества. Но в поправках нет ничего, что усиливало бы его конституционную роль, ведь государство по замыслу инициаторов конституционной реформы начала девяностых должно быть официальным представителем общества.
Гражданское общество, предсказываю, попробует создать эти гарантии само, снизу – сколь ни труден будет этот путь.
Вот тебе, бабушка, и Юрьев день… – говорили разочарованные холопы стародавних времён при невозможности сменить хозяина-феодала в отведённое им узкое окно возможностей. У многих моих коллег остаётся схожий осадок от содержания пакета «революционных» конституционных поправок и характера общественного обсуждения. Освобождение общества от крепостного права отложено. Надолго ли?..
Олег Румянцев,
общественный деятель,
в 1990-1993 гг. – ответственный секретарь Конституционной комиссии, к.ю.н.
Текст публикуется с разрешения О. Румянцева
